以數字技術創新應用為代表的數字經濟發展推動了勞動力市場的質變與量變，一方面引發了就業載體、就業形態、就業技能要求的顯著變化，另一方面對就業數量產生了雙重影響，形成了帶有明顯數字經濟時代特征的就業創造效應與就業替代效應。

（一）就業載體發生巨大變化

數字經濟的發展改變了組織的架構形態與管理模式，工業時代的靜態、線型、邊界清晰的組織形態得以重構。隨著數字化技術的發展，各類資源要素快速流動、各類市場主體加速融合，企業邊界被不斷突破。我們能夠基于網絡化的鏈接構建起包含產學研用等在內的創新生態系統，構建起動態、網絡型、無邊界的新型組織，網絡和平臺越來越成為重要的就業載體。一方面，用工無需局限于組織內部的勞動力，而是能借助數字化網絡或平臺向各個社會節點尋求聯結，“經營方式從傳統的等級化的集中經營向分散經營轉變，它的特征是合作、社會網絡和行業專家、技術勞動力”。與此同時，個體生產者、創業者也能依托網絡實現更高質量的自主就業，能夠更為廣泛高效地從其他社會節點獲取訂單、接受培訓、對接資源等，大眾創業、萬眾創新擁有了更為堅實的基礎與更具活力的動能。

（二）就業形態產生深刻調整

一方面，數字經濟打通了勞動的情景區隔。在工業化時代，空間的邊界構成了當班（on duty）和不當班（off duty）的區分，工作需要勞動者聚集在一定的物理空間內才可進行。但數字經濟泛在連接的特性，打通了工作與非工作的情境邊界，既使得傳統工作可借由遠程辦公、在線會議等手段得以在更多時空形態下得以展開，促進了企業降本增效，并由此催生了一批依托網絡的新崗位新職業，為不同群體提供了更為多元包容的勞動機會。另一方面，數字經濟打破了人與崗位的固定聯結。在工業化時代，某一崗位往往對應于特定職責、特定個體，但數字經濟時代，“工作計量單位從‘牛頓力學’邁向量子力學”，崗位可被解構為由不同單一技能所組成的“技能集”，再通過網絡平臺向社會發包，尋找不同適配技能的勞動者。一個崗位可由多個個體共同完成，一個個體也可同時適配多個崗位。新的勞動方式也產生了新的就業形態，在簽訂勞動合同、建立固定勞動關系的標準就業形態之外，產生了“以互聯網為基礎的‘網簽加盟’‘合作合營’‘利益分成’‘眾包模式’等新型模式”，勞動關系認定及建立在其之上的勞動者權益、用工責任等也都產生了重要變化。

（三）勞動要求發生重要變化

馬克思在《資本論》中提出，“發展為自動化過程的勞動資料的生產力要以自然力服從于社會智力為前提”，社會生產方式的轉換也需要新的勞動技能與新的社會生產相匹配。一方面，數字技術和智能機器正在成為重要的生產工具，使得“工人不再是生產過程的主要當事者，而是站在生產過程的旁邊”，這也就意味著數字經濟時代的勞動輸出將更多以腦力為主，標準化、流水線式的體力勞動將交由智能機器所承擔，這將極大地促進人力的解放，“在必要勞動時間以外,為整個社會和社會的每個成員創造大量可以自由支配的時間（即為個人發展充分的生產力，因而也為社會發展充分的生產力創造廣闊的余地）”。另一方面，數據成為新時代經濟社會發展的基礎性、戰略性資源。這意味著數字經濟時代的大量工作將以“數據”為核心展開，對勞動者的數字技能和數字素養提出了更高的要求，數字人才的社會重要性和市場需求度不斷提升。尤其是在跨界融合、交叉滲透的創新環境下，掌握多類知識、擁有多種技能的復合型人才會更受青睞。

（四）數字經濟對就業數量形成創造效應與替代效應

數字經濟不僅會改變就業載體、就業形態、勞動要求，而且會形成對就業數量影響的創造效應與替代效應。創造效應與替代效應的來源是由于數字經濟引致了宏觀經濟和勞動力市場的發展變化。從宏觀經濟方面來看，其對社會生產率、產業、技術的影響會作用于勞動力就業部門的規模；從勞動力市場內部來看，就業載體的變化、就業形態的調整、勞動要求的改變會引起就業崗位及需求的變化。創造效應意味著數字經濟將創造大量新型的就業崗位，比如芯片產業發展帶動了大量高技術人才進入芯片設計、芯片代工、芯片封裝等領域；替代效應意味著部分就業崗位將會在數字經濟快速發展中逐漸消失，比如“機器換人”使得大量制造車間的流水線工人失去飯碗。創造效應與替代效應的對沖形成的最終情形，即數字經濟對就業的綜合效應，數字經濟到底是擴大了就業還是減少了就業，難以一概而論，需要從不同時期、不同群體、不同區域進行結構性分析。

二是產業部門創新引致勞動力需求增加。技術進步將通過創造新產品、新機器、新產業部門等促進就業增長。Harrison等研究發現，產品創新引致新產品需求的增加極大地促進了就業。在由產品創新帶來的就業中，至多有1/3來自同行的工人的轉移，最少有1/3來自新產品的生產帶來的市場擴張。一方面，數字技術的研發管理本身就需要高技能勞動力的大量投入，根據德勤的研究報告，在過去的35年里，英格蘭和威爾士地區的信息技術管理人員增加了6.5倍，編程和軟件開發人員增加了近3倍。計算機的使用特別是人工智能技術的發展導致市場對高技能勞動力的需求顯著增加。另一方面，數字經濟與實體經濟深度融合，由此誕生的新模式、新業態也創造了大量的新就業崗位。Moretti E.指出，2001—2011年，互聯網行業的工作崗位數量增長了634％，是同一時期其他國家/地區經濟總體工作崗位數量增長率的200倍以上。全球管理咨詢公司麥肯錫（McKinsey）估計，僅互聯網部門就構成了2004—2008年美國經濟增長的五分之一。

三是技術擴散的補償機制引致勞動力需求增加。馬克思指出，“雖然機器在應用它的勞動部門必然排擠工人，但是它能引起其他勞動部門就業的增加。”如投資銀行高盛（Goldman Sachs）紐約總部的美國現金股票交易柜臺，因自動交易程序對工作的接管，股票交易員由原來的600名減少至2名，但同時雇用了200名計算機工程師。此外，數字經濟的融合性特征還能對其他行業起到關聯帶動作用，美國有研究顯示，城市中每增加1個高技能崗位，就會帶來5個消費型服務業崗位，包括技術性職業（如律師、教師、護士）和非技術性職業（如服務員、美發師、木匠）。如蘋果公司在庫比蒂諾地區擁有12000名員工，同時也在當地創造了60000多個額外服務工作崗位，包括36000個非技術人員崗位和24000個技術人員崗位。

（二）數字經濟就業替代效應的內在機理

一是生產率提高引致勞動力需求減少（見圖2）。Aghion & Hoowitt指出，技術進步從兩方面對就業產生“創造性破壞”作用：一方面，技術進步降低了當前工作崗位價值、縮短了工作崗位的生命周期，從而可能減少勞動力需求；另一方面，技術進步促進人力資本價格的提升，導致企業利潤降低，進而影響企業進入市場以及創造工作崗位的積極性。龔玉泉等提出，技術進步能夠提高勞動生產率，導致單位產品所需的勞動力投入降低，在產出給定的情況下，會減少對勞動力的需求。

圖 2?數字經濟發展的就業替代效應

二是智能技術創新應用引致“機器換人”。智能化、自動化技術的發展不僅會大幅降低機器設備的價格，使得原本相同的資本投資可以購買更多能夠替代人力的設備，而且機器設備效能的提升也會降低對機器管理、運營、維護人員的需求，雙重效應導致人工崗位減少。Daron Acemoglu等研究發現，1990—2007年，每千名美國工人中增加1個機器人，全美就業人口比下降0.2%，工人的工資降低0.42%。這意味著美國制造業中每增加1個機器人，平均會取代3.3名工人。

三是產業結構變革引致技術性失業。弗里曼和佩雷斯的技術范式理論認為，在新技術擴散導致社會發生結構性變革的時期，會出現失業率上升的現象，當社會經濟制度逐漸適應新技術經濟模式以后，經濟會再次繁榮，伴隨著勞動力結構的調整，失業率也會下降。在新業態沖擊、取代傳統業態的過程中，不可避免地會使部分職業大量減少甚至消失。在歷次工業革命演進過程中，包括人力車夫、賣報員、電梯員、電話接線員、底片沖洗工等崗位已經消失。1900年，41%的美國人在農業部門工作，而到2000年這一比例僅為2%。2015版《中華人民共和國職業分類大典》與1999版相比，包括“話務員”“制版工”等在內的894個職業被取消。

（三）數字經濟對就業影響的綜合效應研究

從長周期來看，技術與產業變革帶來的就業創造效應大于替代效應，新技術、新產業的涌現是實現更加充分更高質量就業的根本動力。以第一次工業革命為例，以蒸汽機為動力的發明和廣泛應用造成英國大批手工業工人失業，但機械化應用推動了礦山、冶金、化工、石油、運輸等新興產業部門的發展，帶來了大量新型就業崗位，提高了全社會的就業量和就業率。不容忽視的是，技術與產業變革對不同時期、不同區域、不同群體的影響具有結構性的差異。

從時序影響來看，根據新古典勞動力需求理論，技術進步對就業的影響主要取決于總需求的技術彈性。從短期來看，技術進步率對需求的影響可能較小，長期內彈性較大。因此，技術進步在短期內可能降低就業，在長期內可能增加就業。數字技術在發展之初可能伴隨著階段性的失業率上升，但隨著社會生產規模的不斷擴大、生產效率的持續提升、產業門類的日益增多、社會投資和需求不斷增大，會創造出更多的工作崗位；加之人力資本的逐漸提升，勞動者的技能與工作崗位的匹配度也會不斷提高，勞動者能在長期內實現更加充分更高質量就業。

從區域影響來看，技術對就業的影響因各個國家和地區經濟狀況、人才結構、教育培訓、社會保障、就業政策等因素的不同而呈現較大的差異。從整體來看，發達國家的就業受技術進步的影響相對較小，據世界銀行2016年的發展報告估計，未來20年OECD國家57%的工作將被人工智能替代。發展中國家由于以中低成本勞動力為競爭優勢、處于產業價值鏈中低端、人才體系尚不健全，其就業受到的技術沖擊會更加明顯。根據聯合國貿發會議（UNCTAD）數據（2017），印度尼西亞和菲律賓將有超過85%的零售工人被自動化銷售替代。

從群體影響來看，數字經濟對不同類型的勞動者產生的沖擊具有顯著差異。根據勞動內容，可分為程式化工作和非程式化工作；根據勞動技能，可分為體力勞動與腦力勞動。數字經濟對程式化工作沖擊最大，且其替代作用正從體力勞動向腦力勞動延伸擴大，這對部分白領和藍領工人會產生較大沖擊。根據世界經濟論壇發布的《2016全球人力資本報告》，隨著自動化和人工智能的持續滲透，全球對勞動力的需求尤其是是對白領和藍領技工的需求將減少700萬人。

數字經濟作為集聚創新要素最多、應用前景最廣、輻射帶動作用最強的經濟形態，能夠有力促進全要素生產率、激發社會創新動能，但其創造大規模就業機會的巨大潛力釋放面臨種種現實壁壘。

（一）數字經濟就業創造效應的表征

1.數字經濟直接創造新崗位

數字經濟發展能有力推動產業結構優化升級、促進新動能發展壯大，釋放出更多新興崗位，成為我國就業的新增長點。一方面，新技術催生新崗位。隨著數字技術的發展，對于軟硬件開發、技術架構、實施運維等多種技術密集型崗位的需求不斷增長。國家統計局數據顯示，我國信息傳輸、軟件和信息技術服務業的崗位數量從2010年的185.8萬增長到2019年的455.3萬，增長率達145.0%。另一方面，新業態孵化新職業。隨著數字化向各個行業的全面滲透，一些新型崗位被創造出來，既包括傳統職業在數字經濟時代的再創新，如無人機駕駛員等，又包括數字經濟新業態催生的全新崗位，如網約配送員、全媒體運營等。2019年以來，人力資源和社會保障部先后發布了4批共56種新職業，大量職業與數字經濟相關。

2.數字經濟間接創造新就業

數字經濟發展創造出覆蓋廣泛、開放協同的數字生態，有力帶動了產業上下游就業增長。人力資源和社會保障部的數據顯示，我國靈活就業從業人員規模已經達到2億人，約有8400萬勞動者依托互聯網平臺就業，約占全國就業人數的11%。如滴滴平臺2018年共帶動就業機會1826萬個，其中包括網約車、代駕等直接就業機會1194.3萬個，還間接帶動了汽車生產、銷售、加油及維保等產業鏈上下游就業機會631.7萬個。微信平臺上，由公眾號、小程序、視頻號、微信支付、企業微信等共同構成的微信生態，2020年衍生就業機會3684萬個，同比增長24.4%。

（二）數字經濟就業創造效應的制約因素

1.數字經濟時代的勞動制度亟待創新

新就業形態難以簡單納入傳統的勞動雇傭關系。現有勞動法是在工業經濟的大生產背景下制定的，針對的是科層制的組織用工模式，在平臺化、網絡化組織大量涌現的數字經濟時代表現出了明顯的不適應性。以騎手、快遞員、網約車司機為代表的新就業形態具有區別于傳統雇傭形式的創新特征，在二元分割的法律體系下遇到了身份認定與社會保障的巨大挑戰。一方面，這部分靈活從業者具有從業年限拉長、工作時間劇增、經濟依賴程度提升、因“平臺積分”而受制于平臺規則等特點，具有明顯的勞動關系特征；另一方面，靈活就業群體又具有能夠自主決定是否工作、何時工作以及何地工作，不同于勞動關系下受拘束給付勞務的靈活屬性，且存在“多平臺同時就業”的情況，與勞動關系并不完全相符，勞動者與企業的關系難以界定。而我國包括勞動基準、社會保險、離職補償等在內的福利保障都是基于勞動關系之上的，這為新就業形態勞動者帶來了巨大的不確定性。

新就業形態難以簡單納入既有的勞動保障體系。若簡單地將平臺企業和新就業形態勞動者等靈活就業人員之間認定為勞動關系，納入現行勞動保障法律調整范圍，將大幅增加平臺企業責任與成本，既不利于新經濟新業態發展，又不利于吸納勞動者就業。以社保繳納為例，若是要求平臺企業完全比照勞動關系承擔費用，由于平臺靈活從業群體規模龐大，這將會形成一筆“天文數字”，為企業帶來巨大的財務壓力。除經濟性考量之外，在正當性層面也有商榷之處。以工傷保險為例，由于勞動者工作時間、工作場所的靈活性特征，工傷保險的主體責任、保障范圍邊界難以判斷，工傷認定將面臨種種障礙。強行適用勞動關系為企業帶來的負擔必將拖累平臺經濟的發展，這會反過來限制企業用工的積極性，導致縮招、減薪、裁員等情況，向社會輸出失業壓力。因此，亟需加快推進制度創新，在保障勞動者權益、促進新業態發展、擴大就業規模三項重要公共利益之間取得平衡。

2.新就業形態的勞動者權益保障不足

一是勞動基準缺失，勞動者缺乏加班限制、休息休假、安全衛生的保護。在生存和競爭壓力、平臺嚴苛考評體系下，勞動者不得不超負荷工作。就外賣領域而言，39.40%的騎手每天工作時長超過12個小時，37.32%的騎手表示自己每月基本不休息；88.28%的騎手因為擔心訂單超時、不能按時送到而選擇違反交通安全規則；24.78%的騎手患有胃病、腰肌勞損、頸椎病等慢性疾病。就快遞領域而言，我國快遞從業人員每天工作10—12小時的占33.69%，近20%的從業人員工作12小時以上，末端攬投人員每天工作10小時以上的比例更高。就網約車領域而言，大部分網約車司機一周出車7天，占比約74.76％，出車在5天以下的司機群體比例不足10%。

二是社會保險缺位。新就業形態勞動者參保率偏低，以貨運行業為例，僅有22.5%的貨車司機投保了交通意外險、7.7%參與醫療保險、7.6%投保養老保險，參與工傷保險、失業保險的比例更小，還有20%的貨車司機沒有投保或繳納保險費用。這主要是由于新就業形態勞動者不屬于標準化的勞動關系，難以滿足現行社會保險體系的參保條件。盡管當前法律為靈活從業群體提供了個人身份參保的通道，但范圍有限（往往僅包括養老保險和醫療保險），且存在繳費偏高、戶籍限制、申報手續復雜、異地轉移接續困難等問題，保障范圍和力度明顯不足。在工傷保險方面，騎手、快遞員等勞動者工作環境復雜、強度大、工傷高發，但缺乏參與社會工傷保險的制度通道，實踐中往往以商業保險替代，但存在保障范圍窄、理賠難、保障水平低等問題。

3.數字平臺的不規范用工問題突出

一是利用壟斷優勢盤剝用工。一方面，公平性存疑。部分平臺在獲得市場優勢地位后，調整計價規則等經營策略，設置過高抽成比例，且抽成規則具有任意性、不透明性。這種平臺單方制定、與勞動者地位及利益不對等的分配機制違背了公平公開、透明規范的市場準則。另一方面，正當性缺失。部分平臺在利益最大化導向下實施“最嚴算法”考核機制，迫使勞動者不斷提升勞動強度，甚至引發人身健康風險。如為了縮短時間，外賣平臺系統有時會給騎手輸出包括逆行、人行道行使電動車等違反交通規則的指令，導致外賣騎手工傷高發。

二是利用制度空白轉嫁風險。由于現有勞動者保障機制是基于傳統用工形式下的勞動關系而制定的，出于降低用工成本、規避勞動責任的動機，部分平臺會通過用工關系層層轉包、將勞動者注冊為個體工商戶等方式，將本應由平臺承擔的責任轉嫁給勞動者個體與社會。數據顯示，外賣平臺將騎手配送業務轉包至外部公司后，其承擔用人單位責任、與騎手認定勞動關系的概率，從100%降到了1%以內。勞動關系的認定困難將導致勞動者社會保障不足、職業傷害維權困難等諸多問題。

三是資本無序擴張沖擊就業。超大平臺依靠壟斷優勢持續跨界擴張，并通過不公平價格、限定交易、差別待遇等不正當競爭行為謀取市場優勢地位，大大降低了創業者的市場進入動力，加大了中小企業的社會融資難度，對傳統行業從業者產生了較大沖擊。尤其是近年來超大平臺紛紛進入社區團購等民生領域，以資本優勢低價傾銷，對線下小商販、農民等形成巨大沖擊，對“穩就業”帶來了較大挑戰。

馬克思提出，機器不僅僅是工人強有力的競爭對手，而且總是置工人于失業的邊緣。在就業創造效應持續釋放的同時，數字經濟的替代效應也不斷深化。這種替代效應既帶來了結構性失業的風險，又推動了更高質量的就業轉化升級。

（一）數字經濟就業替代效應的表征

1.“機器換人”持續深化

出于應對人口老齡化、勞動力成本提升、用工短缺的現實考量，以及智能機器水平不斷提高降低人力比較優勢的社會背景，越來越多領域運用機器人取代人工勞動力。我國已經連續8年成為全球最大的工業機器人消費國，工業機器人應用領域已經覆蓋汽車、電子、冶金、輕工、石化、醫藥等52個行業大類、143個行業中類，服務機器人、特種機器人在倉儲物流、教育娛樂、清潔服務、安防巡檢、醫療康復等領域實現了規模化應用，“機器換人”進程也在不斷推進。未來隨著技術智能化水平的提升，“替代效應”將從低端、體力工作向中高端、智力工作崗位蔓延。

2.新老業態交替加速崗位淘汰

隨著各個行業數字化轉型的廣度和深度加速拓展，部分勞動密集型行業將會由于產業的創新升級受到嚴重沖擊，繼而引發較大規模失業現象。如電子商務行業的發展引發了傳統商品交易市場的衰落，傳統商品交易市場就業人數占批發零售業就業總人數比重從2007年的33.0%逐年下降，到2018年已不足18.0%。隨著智能技術影響的進一步深化與泛化，其對我國居民就業的影響將會持續強化。據麥肯錫預測，到2030年，中國將至少有1.18億人被人工智能或機器人替代，另外有700萬~1200萬人轉換職業。

3.數字經濟加速更高質量的就業轉化升級

一是推動向更高技能要求轉化。智能技術首先替代的是那些高重復性、高風險性的工作，能夠讓人去從事更有創造性、更有價值性的工作。這將會提高勞動者技能和收入水平，進而提升企業產業中高技能勞動力的比例，從而推動社會就業結構優化升級。這對于推動我國產業轉型和經濟高質量發展具有重要意義，也是應對人口老齡化、低生育率與用工成本攀升等不利影響的關鍵之舉。

二是促進向更高質量崗位轉移。數字經濟創造了更為多元包容的就業形態，吸納了大量勞動力的就業轉移，成為調劑勞動力市場的重要“蓄水池”。尤其是為社會重點群體的就業創造了更具新興發展潛力、更高崗位附加值的廣闊就業空間。數據顯示，滴滴平臺上20.4%的專職司機由于下崗、失業等而從事網約車工作，41.1%來自制造業，13.6%來自交通運輸業，4.9%來自鋼鐵、煤炭等去產能行業。

三是推動向更高收入就業轉變。數字經濟就業具有明顯的薪酬優勢。2015—2019年，數字經濟產業的年人均收入分別為11.20萬元、12.24萬元、13.32萬元、14.76萬元、16.14萬元，非數字經濟產業的年人均收入分別為6.35萬元、6.83萬元、7.44萬元、8.17萬元、8.79萬元。數字經濟的薪酬優勢不僅體現在技能密集型、知識密集型群體之中，而且體現在門檻較低的包容型崗位上。據美團數據顯示，平臺騎手中50%的月收入為4000~8000元，近10%的騎手月收入超過1萬元。而國家統計局數據顯示，2020年農民工月均收入水平僅為4072元。

（二）數字經濟就業替代效應的問題透視

1.就業替代引發的結構性失業風險亟需關注

一方面，數字經濟雖然帶來了生產力與經濟總量的快速提升，但勞動者不能在短時間內提升收入、甚至出現失業，出現“恩格斯停頓”效應，自動化投資的回報率往往需要經歷較長時間才能以更高的工資和更為優越的工作環境回報給當代勞動者。另一方面，盡管數字經濟能夠創造更多的就業崗位，但勞動力的轉崗再就業不可能無縫銜接，被替代群體很可能并不能勝任新創造崗位。就我國而言，當前勞動力人口結構明顯不適配數字經濟發展需要。我國就業群體受教育程度整體偏低且老齡化程度持續加大，與市場需求并不吻合。據國家統計局數據顯示，在我國就業人員受教育程度構成之中，占比最高的是初中文化程度人員（超過40%），大學專科、本科、研究生比例加總后僅為約20%，反觀英、美等發達國家，高等教育勞動人口比例往往能達到30%~40%。不僅如此，我國老齡化程度在持續加深。2011年，我國15—64歲勞動年齡人口為100283萬人，占比為74.4%，首次出現下降，2019年這一年齡段人口下降為98910萬人，占比下滑至70.6%。

結構性失業風險的加大不僅會加劇勞動者的生存壓力，而且會對社會管理帶來巨大挑戰。如工業革命時期英國掀起的以“搗毀機器，抵制新技術”為訴求的盧德運動，就是因為機器生產逐漸排斥手工勞動使大批手工業者破產，致使工人失業、工資下跌，工人將機器視為貧困的根源，由此引發集體行動、影響了社會秩序。這要求政府不僅應投入相當的社會成本來進行人力技能和素質教育，為低收入群體提供基本的生活保障，而且要加強社會穩定性的管理。

2.就業替代風險的根源是就業市場供需不匹配

就業創造與就業替代是經濟社會發展的必然規律，應當順勢而為，其關鍵在于新興的崗位能否吸引足夠適配的人才，被替代的勞動者自身能否適應新興崗位。數字經濟具有顯著的“知識經濟”特征，這對勞動力素質提出了更高要求。現有勞動力市場的供給與需求并不完全相配，既加劇了就業替代效應的可能，又制約了數字經濟的高質量發展，從而對穩就業帶來了不利影響。

就我國而言，由于教育體系仍然具有濃厚的工業時代特點，無論是教育體系、學科設置，還是課程內容、教學方式方面都較為落后，不能適應數字經濟發展所急需的高技術型、跨學科型、復合型人才培養需要。2020年數字化人才缺口接近1100萬人，無論是高素質數字人才，還是技能型數字工人都普遍短缺。據相關統計顯示，目前我國人工智能人才缺口達30萬人。集成電路行業2023年前后全行業人才需求將達到76.65萬人左右，或存在20多萬人的缺口。相較于發達國家，我國數字人才短板明顯。根據《全球數字經濟競爭力報告（2020）》，全球30個主要城市中，北京競爭力排名第八，是中國唯一進入前十的城市，但是其數字人才競爭力排在第23位（得分48.22，是紐約的71%）。實現更加充分更高質量就業需要推動形成勞動力市場更高水平的供需動態平衡，在多措并舉創造更多高質量就業崗位的同時，必須著力解決持續凸顯的結構性就業矛盾。

我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，就業形勢十分嚴峻。就業作為“六穩、六保”之首，對經濟社會發展的重要性不言而喻，未來亟需在推動高質量發展中強化就業優先導向，加快釋放數字經濟就業的巨大潛力，充分激活創造效應、防范化解替代沖擊，實現更加充分更高質量就業。

（一）破除就業壁壘，充分激活數字經濟的就業創造效應

數字經濟的就業創造效應潛力巨大，要創造更優的發展環境，加強政府、企業、社會多方協同，以數字經濟的高質量發展帶動高質量就業，以高質量就業支撐高質量發展。

1.建立符合數字經濟規律的就業政策體系

第一，推動勞動立法創新。一是對標國際、突破創新，借鑒英國、德國、加拿大等國家的立法思路，突破傳統“勞動二分法”立法思路，基于經濟從屬性認定，探索完善“第三類勞動者”的身份認定機制，將靈活就業者與平臺之間的關系納入立法體系中，為保護靈活就業者提供基本依據。為了避免傾斜保護“一刀切”的問題，應從靈活從業者之于平臺的從屬性、持續性、協同性等方面對勞動者及保護程度進行分類。二是寬嚴并濟、有緊有松，切實加強對勞動者公平就業、最低工資、最長工時、安全與衛生、隱私和個人數據等方面的保護，在標準工時、社會保險繳費比例、解雇保護等方面探索更為彈性靈活的管理方式。

第二，擴大社會保險覆蓋范圍。一是急用先行、重點突破。以社會各界關注度較高、靈活從業群體需求急迫的工傷保障為切入口，建立用工單位繳納和政府補貼相結合的新型職業傷害保險，參照工傷保險以支定收的原則，實行獨立核算，不與勞動關系掛鉤，在涉及面廣、風險較大的出行、外賣、即時配送、同城貨運等領域優先推進。二是分級分類、精準施策。根據用工平臺類型、用工特點等確定平臺企業的責任份額，如在職業傷害保障機制中，對于外賣、網約車、代駕等風險更高、平臺與勞動者聯結程度更為緊密的領域，要求平臺承擔主要繳費責任，而對于家政服務等平臺僅發揮信息提供作用、不直接參與交易的領域，由靈活從業者承擔主要繳費責任。

2.建立多元協同的勞動者保障機制

第一，積極吸納新職業從業者加入各級工會組織。突破以工資收入為主要生活來源或者與用人單位建立勞動關系的限制，充分吸納靈活從業者等新就業勞動者加入工會組織。集中推動重點行業依法普遍建立工會組織，積極探索適應貨車司機、網約車司機、快遞員、外賣配送員等不同職業特點的建會入會方式。通過單獨建會、聯合建會、行業建會、區域建會等多種方式擴大工會組織覆蓋面，最大限度吸引新就業形態勞動者加入工會。緊扣新就業形態勞動者依托互聯網平臺開展工作的特點，大力推行網上入會方式，創新服務內容和服務模式。

第二，推動建立新職業從業者集體協商機制。鼓勵不同數字平臺企業選出新職業從業者職工代表，與工會、行業協會、頭部企業或企業代表組織就行業計件單價、訂單分配、抽成比例、勞動定額、報酬支付辦法、進入退出平臺規則、工作時間、休息休假、勞動保護、獎懲制度等開展協商，簽訂行業集體合同或協議，推動制定行業勞動標準，不斷提高新就業形態勞動者權益保障的剛性和水平。行業協會應對本行業服務質量、競爭手段、技術標準、工資指導等問題進行嚴格監督，維護行業信譽，鼓勵公平競爭，打擊違規行為，保障從業者收入水平。

第三，健全法律援助和爭議調解處置機制。加強各級法院和勞動爭議調解仲裁機構對于新就業形態勞動爭議的辦案指導，暢通裁審銜接，根據用工事實認定企業和勞動者的關系。發揮各類法律援助機構、調解組織及其他專業社會組織的作用，向新就業形態勞動者提供法律咨詢、法律援助、糾紛調解等服務。探索將互聯網平臺的靈活就業問題納入公益訴訟制度，采取國家訴訟和私人訴訟并行的雙重機制。

3.充分發揮數字經濟平臺的就業創造效應

第一，規范平臺靈活用工機制。加快修訂完善相關法律法規，明確無論平臺與勞動者之間是否屬于勞動關系，平臺均有勞動者權益保障責任。壓實平臺對外包公司等合作用工單位的審核、監督、管理責任，勞動者權益受到損害的，平臺應承擔其過錯范圍內的相應責任。加強勞動監察，將落實新就業形態勞動者權益保障情況納入行業誠信體系建設范疇。組織開展數字經濟平臺的勞動者權益保障滿意度調查并定期發布。

第二，健全平臺收入分配機制。要求平臺建立與工作任務、勞動強度相匹配的收入分配機制，確保其向正常勞動從業者提供的報酬不低于當地最低工資標準。引導建立勞動報酬合理增長機制，推進帶薪休假制度，保障勞動者休息休假權利。完善平臺訂單分派與考核機制，遏制“以罰代管”，實行“算法取中”，加強對于平臺在進入退出、訂單分配、計件單價、抽成比例、報酬支付、工作時間、獎懲、職業安全等方面的算法審計，建立算法投訴審評機制。

第三，落實平臺社會保險責任。督促企業依法與勞動者簽訂勞動合同并繳納社會保險費，依法規范使用勞務派遣。推動企業引導勞動者參加社會保險，積極參加國家新型職業傷害保障試點。鼓勵并支持平臺為靈活就業群體設計靈活化、個性化的商業保險，對以商業保險方式為新就業形態和靈活就業人群提供多層次保障的平臺企業予以合理支持。

第四，深入推進平臺反壟斷。突出競爭政策基礎地位，強化“兩個毫不動搖”“三個沒有變”的市場預期管理，健全市場準入制度、公平競爭審查制度、公平競爭監管制度，建立事前事中事后全鏈條監管體系。加強對平臺經濟領域的IPO融資和增發、可轉債、并購重組等再融資行為的監管，糾正平臺不顧成本約束搶占市場、以補貼等不正當競爭方式壓低行業邊際價格的行為。推動行業自律機制的建立，以整體自律氛圍引導企業走出無序擴張的怪圈。

（二）加強風險應對，防范化解數字經濟的就業替代沖擊

緩解數字經濟的就業替代效應，一方面應加強勞動市場的供需匹配，促進勞動者轉崗再就業；另一方面，應優化勞動力供給，增強與數字經濟發展的適配性。

1.打造供需匹配效率更高的勞動力市場

第一，強化就業供需匹配。加強就業形勢統計分析及動態監測體系建設，強化對勞動用工和失業的風險預警。探索建立全國統一的監測調度平臺，打通省際勞務協作渠道，實現對勞動力資源的精準及時調配。充分發揮“互聯網+”就業服務作用，強化勞動力市場的供需對接。

第二，加強失業或面臨失業風險勞動者的技能培訓。鼓勵和支持大型企業通過“干中學”、轉崗再就業等方式內部消化“機器換人”問題，引導失業工人通過社會培訓進入數據采集、內容審核、云客服等就業門檻較低的數字經濟崗位。

第三，推動產業轉型升級與勞動力技能結構適配互促。推進農業全產業鏈延伸和升級，開展高素質農民培育和家庭農場培育行動，在鄉村振興中帶領農民共同致富。促進傳統制造業數智化轉型，加快智能制造人才培養，在提升國際競爭力中打造制造業就業新增長點。加快構建現代服務業體系，支持新業態新模式健康發展，鼓勵發展新個體經濟，在高品質和多樣化升級中進一步強化服務業就業吸納潛力。

2.推動勞動者技能結構數字化升級

第一，深化高等教育改革。突破工業時代界限分明、相對孤立的學科分類體系，以推動數字經濟創新的科學研究和人才培養為導向，構建跨領域、跨學科、跨平臺的學科格局；促進計算機科學、數據分析與其他學科的交叉融合，擴大大數據、云計算、人工智能、物聯網、區塊鏈等數字人才培養規模；建立專業退出機制，加強對高校專業課程的動態評估，及時停招、縮招不適應技術和經濟發展要求的專業。

第二，推動職業教育創新。深化產教融合、校企合作，引導行業企業同步制定與產業發展規劃配套的人力資源開發方案，并與職業院校相對接，提升院校布局、專業安排與產業發展的契合度。依托數字平臺建立線上線下課時銜接、直播點播課程互補、知識技能跨界學習的靈活培訓模式，針對不同工作類型設置職業技能、創業指導、法律知識、職業道德、安全生產和職業衛生教育等培訓內容，對開展靈活從業者職業培訓的平臺企業給予一定職業培訓補貼。

第三，建立終身教育體系。打造面向公眾的智能化終身學習公共服務平臺，開發“數字通識課程”，提供大規模、個性化定制學習服務。探索建立終身學習學分銀行，提供學習成果積累與轉化服務，以全民數字素養的有效提升支撐數字經濟的高質量發展。

（作者：胡擁軍，國家信息中心信息化和產業發展部研究員；關樂寧，國家信息中心信息化和產業發展部研究實習員。原文發表于《改革》2022年第4期。）

轉載自：國家信息中心