岳圣淞 文化縱橫
? 岳圣淞
中國社科院亞太與全球戰略研究院
（本文原載《東南亞研究》2021年第4期）
【導讀】近期，有關“某互聯網巨頭在新加坡籌建全球總部”的傳聞沸沸揚揚，雖然傳聞最終被辟謠，但“東南亞產業轉移”的問題再次成為焦點。有分析認為，東南亞將成為新一輪產業轉移的最大受益區域。那么，以東南亞國家為主體的承接國，究竟能在多大程度上承接源自中國的產業轉移？這一趨勢又將對中國未來的經濟發展、產業轉型和對外戰略帶來何種影響？在全球價值鏈動態調整以及地緣政治經濟格局持續變化的背景下，這些問題都需要嚴肅對待和謀劃解決。
本文認為，多重因素影響下，近年來以制造業為主的一些在華企業，逐步將產能轉移至生產成本更具優勢的東南亞國家，由此開啟了第五次國際產業轉移的序幕。對比發現，盡管當前東南亞在人力和物料成本方面較中國具有一定競爭力，但仍有諸多短板。鑒于域內國家經濟水平和承載能力有限，未來產業轉移如何影響地區產業發展與經貿合作，很大程度取決于中國與各國的互動模式。
本文建議，中國應審慎評估區域發展合作形勢并精準施策，在不斷完善國內營商環境的基礎上，充分發揮“一帶一路”平臺優勢，深化同東南亞國家基于優勢互補的產能合作，著力構建更具風險抵抗能力、集約化和協調性更強的區域產業集群，促進產業轉移良性發展并惠及各方。
本文原載于《東南亞研究》2021年第4期，原題為《第五次國際產業轉移中的中國與東南亞：比較優勢與政策選擇》，篇幅有限，僅節選部分內容發出。僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。
21世紀以來，隨著全球化的深入發展，全球價值鏈不斷進行動態調整以適應地緣政治經濟格局的持續變化，產業轉移正是這一過程的突出表現。在圍繞亞洲地區開展規模產業布局的行業企業看來，盡管中國作為地區乃至全球制造業中心的地位在未來相當長時間內不會改變，但隨著人口紅利消退和生產成本提升，制造業特別是勞動密集型產業產品的利潤將被進一步壓縮。與此同時，一些東南亞國家近年來持續推動外向型經濟擴張，憑借人力、資源和政策優勢不斷擴大外資規模，在區域產業結構調整中獲得了一定的競爭力。在此背景下，中國國內部分行業企業開始實施對外產業轉移，將部分產能從中國轉向東南亞地區，以期從多元化的供應鏈和產業鏈以及更廣的外部市場中持續獲益。可以預見，后疫情時代亞太地區的產業轉移將始終伴隨地區各國的經濟復蘇進程，并將在一定程度上成為地區產業結構重組和資源配置中的常態化現象。當前以東南亞國家為主體的承接國究竟能在多大程度上承接源自中國的產業轉移，這一趨勢又將對中國未來的經濟發展、產業轉型和對外戰略帶來何種影響？這是本文所要研究的問題。（一）國際產業轉移的發展歷程與第五次國際產業轉移的特點盡管目前學界對國際產業轉移的發展歷程具有不同認知，但多數分析認為，自第一次工業革命至今，全球范圍內共完成了四次大規模的國際產業轉移。第一次產業轉移出現在19世紀下半葉，基本路徑是從英國向歐洲大陸和北美的轉移。由于國內市場容量有限，加之生產成本升高，英國自19世紀下半葉開始向以法德為代表的歐洲國家和以美國為代表的美洲國家輸出產能，由此推動了歐洲和美國的工業化進程。第二次國際產業轉移發生在20世紀50年代至60年代，主要是從美國向日本和聯邦德國的轉移。二戰以后，美國確立了全球經濟和技術領先地位，并主動對國內產業結構實施重大調整。在此背景下，以鋼鐵、紡織、日化和普通工業機械為代表的低技術密度制造業從美國向日本和西歐國家轉移，其中日本更是憑借良好的工業基礎和極具競爭力的生產質效成為繼英美之后的第三個“世界工廠”。此后的國際產業轉移始終集中于亞洲區域內。日本成為第三次國際產業轉移的主要推動者，韓國、新加坡、中國香港和中國臺灣四個經濟體成為主要承接方。自20世紀70年代起，為應對世界石油危機的沖擊，日本加快了國內產業結構調整，部分勞動密集型產業率先開始轉出；第二次石油危機后，鋼鐵、造船和化工等資本密集型行業以及汽車和電子元件等技術密集型產業也相繼開始轉出。第四次產業轉移發生在20世紀80年代初，產能輸出國主要為日本和韓國、新加坡，承接地主要是中國及部分東南亞國家。客觀來說，中國是第四次產業轉移的主要受惠國之一，通過大力吸引外資，中國抓住機遇極大提升了工業技術水平，也為其他產業發展創造了條件。目前，中國已經成為全球唯一擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類的國家。2010年，中國制造業增加值首次超過美國，成為世界第一制造業大國；在世界500多種主要工業產品中，中國有220多種工業產品產量位居全球第一，成為名副其實的新“世界工廠”。當下進行中的第五次國際產業轉移在諸多方面呈現出獨特性：第一，國際和地區政治經濟形勢更趨復雜。2008年全球金融危機后，中國成為主要產能輸出國，轉移路徑主要表現為勞動密集型制造業由中國向南亞東南亞國家的轉移。此前歷次產業轉移均由西方國家發起、主導并推動，第五次國際產業轉移因有中國的深度參與而成為歷史上首次不完全受西方國家主導的產業轉移。同時，東盟作為區域性合作機制作用的增強，以及中國同東南亞各國雙邊關系發展水平的差異共同構成了影響此次國際產業轉移的重要外部因素。第二，中國作為核心參與者的角色作用更加特殊。自第五次產業轉移開始至今，中國經歷了從單純的產能承接國到具備產能承接與輸出雙重作用的樞紐國的身份轉變。一方面，中國自身的工業化進程和產業轉型尚未完成，國內不同地域間仍存在明顯的發展差距，因此仍在繼續承接輸入產能；另一方面，隨著自主研發與技術創新能力的提升，中國國內企業技術迭代速度加快、工業自動化發展推動了產能擴張，“走出去”需求明顯增強，因而也具備了較強的產能輸出能力。第三，轉移路徑呈現雙向趨勢。前四次產業轉移主要是由發達工業化國家向新興發展中國家的單向產能轉移，而此次產業轉移則出現了明顯的“雙向轉移”現象。一方面，產業低端鏈條繼續向成本更低的發展中國家轉移；另一方面，受金融危機沖擊，歐美國家再次認識到制造業對推動技術進步和拉動就業的重要作用，因此在產業發展戰略上紛紛從“去工業化”轉向“再工業化”。受此影響，越來越多的發達國家企業選擇將海外生產基地搬回本土，產業高端鏈條開始回流。第四，產能承接國的現實情況更加多元。作為此次產業轉移主要目的地，盡管東南亞絕大多數國家均屬發展中國家，但發展水平存在明顯差距，既包括馬來西亞、印尼等具備一定工業化基礎且經濟水平較高的發展中國家，也包括緬甸、柬埔寨和老撾等發展程度較低的國家。此外，不同國家能夠為承接產業轉移提供的客觀條件存在較大差異，部分條件對于某些國家而言屬比較優勢，但對其他國家來說卻是短板。盡管發展水平的落差為特定行業實現產業轉移提供了必要的“轉移梯度”，但也為產能規模化輸出造成了現實困難。驅動并影響產業轉移進程的因素眾多。主觀因素方面，作為產業轉移的主導力量與實踐者，企業基于自身發展需求和為適應客觀環境變化而做出的戰略決策在很大程度上決定了產業轉移在一定時期內的路徑、范圍、規模和方式。對于跨國公司而言，向海外轉移傳統產能既可以延緩衰弱產業的生命周期以獲取高于原產地的收益，又能釋放出沉淀生產要素用于支持新興產業發展以推動產業結構的革新。綜合來看，跨國公司參與產業轉移的目的不僅限于技術和產能的迭代升級，還包括規模擴張、風險分散以及拓展市場等。客觀因素主要是指產業發展規律及多重物質條件的限制。總體而言，國際產業轉移得以實現的前提是生產要素的流動性不足以及市場競爭的不充分，而由此形成的特定行業在不同國家和地區間的成本、技術、資源和市場“落差”客觀上推動了產能流動。從國家層面看，產業轉移是國家行為體和特定行業基于客觀條件進行“雙向選擇”的結果：一方面，不同國家的資源稟賦、經濟結構、發展水平和政策趨向決定了對產業轉移的接納度；而另一方面，不同產業供應鏈的長度則決定了產業轉移的難度——上游供應鏈越長、所需資源分布越多元分散的產業轉移難度越大；而上游產業鏈個數較少、技術水平要求低、勞動力需求密集的行業轉移更容易，速度也更快。此外，客觀因素還包括國際和地區形勢變化，以及突發性國際事件對地區發展產生的外溢性沖擊。在特朗普政府任期內，美國采取的一系列貿易保護主義單邊政策令全球價值鏈趨于動蕩，這一影響在亞太地區直觀地表現為西方國家在華投資外流，以及部分制造業企業出于政策避險而加速向東南亞產業轉移。而自2020年初開始在全球蔓延的新冠疫情則成為影響東南亞地區產業轉移的又一關鍵因素，各國為遏制國內疫情不得不出臺各種隔離和封鎖措施，導致跨國物資和人員往來通道很大程度趨于停擺。歷次國際產業轉移之所以能夠推動世界經濟發展、促進科技進步、改善人類的生活水平，不僅在于其以資本驅動技術和產能的跨國流動，更在于其不斷更新的推廣模式持續影響著產業升級背后行為體的觀念與行為邏輯。美國和日本作為國際產業轉移的先驅，以自身的實踐經驗分別塑造了“美國模式”和“日本模式”，并為正處于第五次國際產業轉移核心的中國提供了重要的借鑒。美國的產業轉移經驗被總結為基于“產品生命周期理論”的“優勢產業轉移”模式。二戰結束后，高新科技產品往往率先在美國研發成功并對外輸出，美國因此成為出口壟斷國。面對不斷擴張的市場規模，美國在國內產能無法滿足需求的情況下開始向其他發達國家輸出技術以繼續占領全球市場。在這一時期，雖然美國仍居于產業鏈頂端，但不再具有技術和市場的壟斷地位。隨著越來越多的國家具備仿制能力，產能也由發達國家逐漸流入更多的發展中國家，仿制品得以憑借價格優勢逐步搶占市場，直至完全取代美國原創產品。總體來看，“美國模式”下產業轉移始終以技術為驅動，產能的流動遵循著美國、發達國家、新型工業化國家、發展中國家的順序。通過技術的跨國傳導，美國實現了資本積累和新技術研發推廣所需的“周期優勢”，而其他國家則相應獲得了發展所需的技術和產能。但這一產業轉移模式的最明顯局限性在于，美國的技術優勢可能令承接國產生依賴，因而喪失創新主動性而成為“技術追隨國”；而美國卻因此具備了遏制他國、憑借科技創新實現更快發展的籌碼——這一點在當前中美之間日趨深化的戰略博弈中得到了較為明顯的體現。日本主導下的國際產業轉移方式被概括為“邊際產業轉移”模式。該模式堅持以自然資源和低成本為導向，主張將日本國內已經處于或趨于比較劣勢的產業向國際分工中處于更低階梯的國家轉移，并通過轉出產業門類的不斷升級推動國內產業結構調整。日本20世紀80年代以后開始加大對東盟國家和中國制造業的投資，轉出門類從消費資料產業向資本資料產業、輕紡工業向重化工工業、原材料工業向加工組裝工業不斷演進。相較于“美國模式”，“日本模式”的產業轉移以產能而非技術為核心驅動，通過“邊際產業”的海外轉移，日本得以建立國內生產和海外生產的雙向拉動，這一過程不僅推動了產業跨國垂直分工的形成，帶動了日本技術和設備的出口，還實現了倒逼國內產業升級、催生新比較優勢的目標。美日兩國的產業轉移模式為中國未來在國際產業轉移中的發展戰略選擇提供了重要啟發——相較于單純借鑒高技術導向的“美國模式”或低技術導向的“日本模式”，中國更有能力、有條件在二者間探索出一條“中間道路”：如在擴大向東南亞地區“邊際產業”轉移的同時，也應探索向發達工業化國家推進“優勢產業”轉移的路徑和方式，借助中國高技術的全球推廣實現要素積累的“規模效應”與“乘數效應”，以盡快實現“彎道超車”或“借道超車”的技術跨越。在當前形勢下，深刻把握國際產業轉移規律、認清其未來走向對自身可能產生的多方面影響，是中國更好地參與國際產業分工與產業轉移的關鍵前提。首先，應充分認識到產業轉移的客觀性。在當下的亞洲地區，日、韓和新加坡等工業化國家主要承擔著技術創新的角色，處于價值鏈高位；中國正經歷國內產業升級的關鍵階段，在價值鏈中的位置正由中端向高端躍升，而其他東南亞國家則處于價值鏈低端，當前和未來一段時間仍主要承擔初級產品供應和低端制造業活動。鑒于此，順應產業轉移趨勢并加以適當引導、合理利用，不僅能使其正向推動中國產業轉型升級，還能為后疫情時代的地區經濟復蘇、產業鏈和價值鏈重構乃至區域合作深化提供助力。與此同時，中國也不應忽視產業轉移可能帶來的負面影響：第一，產業轉移可能給中國實體經濟帶來潛在風險。理論上，產業轉移應是漸進的過程，處理不當或速度過快都將對轉出國造成產業空心化風險。在這一點上，西方工業國在20世紀80年代啟動的“去工業化”背景下的產業轉移所造成的不良后果為當下中國提供了前車之鑒。盡管當前中國向東南亞的產業轉移規模總體可控，但仍應警惕部分產業轉出速度過快短期內將可能給局部地區，特別是外向型加工企業密集的東南沿海地區帶來的產業空心化風險。第二，產業轉移給我國勞動力市場帶來潛在風險。鑒于目前中國向東南亞地區轉移的產業以勞動密集型為主，如產業轉移規模過大、速度過快，將可能給部分對勞動密集型產業仍存在較大依賴的欠發達地區造成短期就業壓力。特別是在疫情持續蔓延的當下，受制度性障礙和人員流動受限等因素影響，部分地區制造業企業對勞動力的吸納規模和穩定性將直接影響地區經濟復蘇的效果。第三，從中長期來看，持續的產業轉移還將對我國在全球價值鏈中的地位產生一定影響。隨著全球價值鏈向區域化和多元化過渡，以及國際局勢的復雜變化，我國參與全球供應鏈的壁壘有所增加；而以越南、印尼、菲律賓等為代表的新興東南亞國家同西方國家間的商品和要素流通較中國更加順暢，未來或將在中低端制造業產品的國際市場中與中國形成更強競爭。不僅如此，在高端制造業領域，盡管中國正加快提升自主研發與技術創新能力，但同日韓等亞洲國家以及美歐等西方國家仍存在較明顯差距，未來如不能盡快在技術、品牌和高端產品領域形成規模效應和國際競爭力，將令中國的產業升級路徑和空間遭遇來自高端和低端制造業競爭的雙重壓力。▍中國與東南亞國家在當前產業轉移中的比較優勢與短板不可否認，當前部分東南亞國家在勞動力、生產成本和政策制度方面較中國存在一定的比較優勢，但同時在技術水平、基礎設施、市場規模及營商環境等方面仍存在明顯短板，且短期內并無可能有效縮短與中國的差距。因此，在對東南亞國家承接中國產業轉移的分析中，應將上述關鍵領域指標納入分析范疇，以綜合評估東南亞地區的承接能力。總體上，有能力在一定規模水平上承接主要源自中國的產業轉移，并能將產能較為順利地同本國產業對接的東南亞國家經濟發展水平普遍落后于中國。在經濟體量上，中國2020年的GDP總量已高達15.4萬億美元，約為東盟十國經濟總量的5倍；在人均GDP方面，除新加坡、文萊和馬來西亞人均GDP高于中國外，其他東盟國家均大幅低于中國。盡管如此，部分東南亞新興經濟體近年來的經濟表現頗為亮眼。根據世界經濟論壇發布的《2019年全球競爭力報告》，在參與全球排名的141個經濟體中，東南亞7國位列全球前100位之內，其中新加坡位居全球第一，馬來西亞第27，印尼第50，菲律賓第64，越南第67；在世界銀行發布的《全球投資競爭力報告（2019—2020）》中，越南、印尼、泰國、馬來西亞和菲律賓憑借在工業規模與經濟增速上的突出表現名列“全球制造業新興熱點國家”；2020年上述五國GDP總量、加工貿易出口額、服務貿易出口額和對華進出口額分別占東盟總量的85%、68%、52%和76%，亦是中國對東盟投資存量和年均增量除新加坡外上升最快的五個經濟體。在東南亞近年來持續承接對外產業轉移的過程中，上述五國憑借明顯的區位優勢和相對完善的工業基礎逐漸成為東南亞地區的主要外資流入地，并很大程度上協同帶動了地區工業和經濟發展水平的整體提升。基于此，本文以上述五國為代表，從人口及勞動力資源、工業基礎設施水平及政策制度與營商環境三個方面分析東南亞國家在承接產業轉移中的比較優勢與短板。截至2020年，東盟十國總人口達6.49億，其中15-65歲適齡勞動力人口1.06億。國際勞工組織2020年發布的《全球勞動力與社會發展展望報告》指出，東南亞地區自21世紀初起的工業化進程和經濟發展全面提速很大程度上得益于該地區充沛的勞動力資源供應。在過去20年間，東南亞各國為全球勞動力市場累計輸送超過1億的勞動力人口，預計到2030年還將新增至少5900萬勞動力人口，屆時其勞動力規模將占全球勞動力市場總量的10%，成為僅次于中國和印度的世界第三大勞動力輸出地。印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南是東南亞地區勞動力的主要輸出國，其人口和適齡勞動力人口總和分別占東盟總量的51%和47%，同其他東盟國家人口相比具有明顯的規模優勢，且人口結構更加均衡合理。以中國人口結構的歷時性變遷作為基準對比發現，越南人口的年齡結構大致相當于中國的2001年，馬來西亞相當于中國的2000年，印尼相當于中國的1994年，菲律賓相當于中國的1984年，泰國同中國當前年齡結構基本相當。如表1所示，從勞動力占本國人口比重看，截至2019年底，中國15-65歲勞動力人口占比為70.6%，高于上述五國；但中國65歲以上人口占比已達12.5%，0-14歲人口占比為16.9%，呈現出明顯的老齡化加劇、兒童人口萎縮趨勢，因而勞動力人口增速將在未來持續放緩。中國與泰國的勞動力人口占比均在2010年左右達到峰值，并于此后逐年下滑；相比之下，印尼、馬來西亞、越南和菲律賓的人口結構更為年輕化，預計上述國家的人口紅利將在未來10年逐步釋放，中產階級和勞動力人口的持續增長將為東南亞消費市場規模的擴張和工業化進程的加速提供關鍵支撐。
圖1 中國與東南亞五國人口結構對比（截至2019年底）
數據來源：筆者根據中國國家統計局和東盟基本國情數據整理制作而成在勞動力效能方面，勞動力受教育程度和熟練技工獲得難易度是決定相關行業在特定國家或地區能否實現可持續運營及更大發展的關鍵指標；而人工成本則是利潤水平的決定性因素，也是東南亞國家在相關行業市場中競爭力的重要體現。如圖2所示，從勞動力受教育年限看，截至2019年，中國25歲以上勞動力人口平均受教育年限為7.8年，低于馬來西亞（10.5年）、菲律賓（9.6年）、泰國（8.3年）和印尼（7.9年），高于越南（7.2年）；在熟練技工獲得難易度方面，馬來西亞、菲律賓和印尼三國較中國更易獲得，泰國和越南則難于中國；人工成本是東南亞國家最具優勢的方面：當前中國大陸工人人均工資為817美元/月，高于五國（馬來西亞594美元/月，泰國484美元/月，菲律賓295美元/月，越南285美元/月，印尼198美元/月）；但在勞動力效率方面，中國的周均工作時長為45小時，高于所有東南亞國家，且平均勞動績效是東南亞國家的2.3倍。
圖2 中國與東南亞五國勞動力效能對比（截至2019年底）
概括而言，當前東南亞主要國家的勞動力資源比較優勢明顯，這也是驅動產業轉移的重要因素。但相對低廉的成本背后同時存在的一系列潛在問題，為外來投資者的生產經營帶來挑戰：受社會文化和風俗習慣影響，東南亞國家勞動力普遍存在紀律性、服從性和集體意識不強等問題；外資企業在吸納當地勞動力時除了要考慮相關法律法規的約束外，還要面臨性別、種族和宗教等因素限制，因而無法實現勞動力的充分流動和最優配置。部分東南亞國家因受歷史因素影響而對外來投資國存在偏見，排外情緒時而成為激化勞資雙方和企業同當地社群間矛盾的導火索。近年來，越南、馬來西亞、印尼和菲律賓等國相繼發生多起主要針對外企的大規模罷工，部分因工資待遇、勞動保障和生活條件等引發的爭端甚至演變為暴力事件，不僅嚴重影響企業的正常生產活動，造成人員財產損失，也在一定程度上削弱了相關國家勞動力的聲譽。此外，近年來產業轉移趨勢的增強也推高了東南亞國家的工資水平，令其勞動力成本優勢被進一步削弱。除勞動力資源外，工業基礎設施水平也是吸引制造業投資的重要因素，其中不僅包括土地、水和化石能源等自然資源儲備及其供給條件，還包括鐵路、公路、水運、航空、通信等生產運輸保障性設施。對于企業來說，相對完備的工業基礎設施可以有效降低企業前期基建投入、縮短投產運營時間；另一方面，較好的物流交通設施可為原材料進口和產品出口提供便捷通道，節約資金和時間成本。工業用地、用水和用電是企業在生產環節中最為關注的基礎設施因素。印尼、馬來西亞、越南、菲律賓和泰國在東南亞地區均屬土地面積較大的國家，但地形條件復雜，自然因素對可利用土地的約束性較強。扣除水域、山地、高原面積外，上述五國可利用土地總面積約為135萬平方公里，占東盟十國可利用土地總面積的94%，接近中國可利用土地總面積的37%。在工業地價方面，截至2020年第四季度，中國105個主要大中型城市的工業用地均價約為135美元/平方米，但不同區域存在價差，長江三角洲、珠江三角洲和京津冀環渤海三個地區的地價明顯高于其他地區。相比之下，東南亞五國的工業地價并不具有明顯優勢，僅馬來西亞和菲律賓部分地區的工業地價與中國處于同一水平，而越南、印尼和泰國則明顯高于中國，且地區間價差更大，增速更快。以越南為例，在經濟最發達、工業基礎最好的河內和胡志明兩市，隨著近年來外資制造業的大規模涌入，其工業用地最低價格2020年已分別飆升至356美元/平方米和946美元/平方米，同2016年相比已翻一番；即使在北部工業欠發達的25個省市，其工業用地最低地價也已達121美元/平方米，接近中國平均水平且明顯高于中國中西部地區。在工業用水和用電方面，盡管近年來東南亞各國均推行了一系列水利和供電基礎設施改善與興建項目，以緩解能源緊張，但成效有限（具體指標見表1）。越南、印尼、菲律賓和泰國的飲用水不安全比例仍居高不下，近1/3的泰國人口和近1/4的印尼人口常年居于飲水安全無法保障地區。菲律賓缺電現象嚴重，居民和工業用電價格常年居于世界前列；印尼受地理條件和供電基礎設施分散的限制，電力供應穩定性較差，全國近25%的地區至今仍無法實現全天候充分供電。受此影響，上述東南亞國家的工業水電價普遍較高且難以實現供需平衡，一定程度上影響了工業企業的生產成本與運營效能。
表1 中國同東南亞五國工業基礎設施代表性指標對比
說明：中國的數據截至2020年底，東盟的數據截至2021年3月。
數據來源：筆者根據相關資料整理制作而成，具體參見《〈中國交通的可持續發展〉白皮書》、《東盟十國投資指南》
在交通基礎設施領域，東南亞國家同中國的差距更加明顯。截至2020年，中國的鐵路運營總里程達到14.14萬公里，高速鐵路營業里程達3.5萬公里，而作為東南亞鐵路里程最長國家的印尼的營業里程也僅為0.65萬公里，且絕大多數東南亞國家鐵路運營時速較低，尚不具備大規模開通高速鐵路的條件；中國國內公路里程達501.3萬公里，其中高速公路15萬公里，約為東南亞五國公路總里程的3.3倍（泰國70.1萬公里，印尼34萬公里，馬來西亞23.7萬公里，菲律賓20萬公里，越南4.7萬公里）；中國擁有港口87個，其中10個港口年吞吐量位居世界排名前20；擁有生產性碼頭泊位2.3萬個，其中萬噸級及以上泊位數量2520個，海運服務覆蓋中國周邊及“一帶一路”沿線66個國家和地區；中國擁有民用運輸機場238個，同100個國家和地區建立了常態化航空運輸機制，在機場設施、航班頻次、安全保障和貨物吞吐量方面普遍領先于東南亞國家（參見表1）。隨著近年來在基礎設施領域的持續大規模投入，中國國內工業化水平的地域性差距不斷縮小，工業基礎設施水平的提升對經濟增長發揮了重要的拉動作用。相比之下，多數東南亞國家仍不同程度地面臨基礎設施薄弱、工業資源分布不合理的現實困境。面對巨大的基礎設施供需缺口，東南亞各國近年來相繼出臺了一系列基礎設施發展規劃，如菲律賓的“大建特建”計劃、印尼的“全球海洋支點戰略”（GMA）、馬來西亞的《2019—2030年國家交通發展戰略》和泰國的《2015—2022年交通基礎設施戰略規劃》等，力圖結合國內財政、國際援助和國內外私人投資等多元融資渠道全面推動公路、鐵路、港口、機場、電站和水利等基礎設施建設，以更好地滿足國內發展和吸引外資的緊迫需求。對于現階段仍處于工業化初期的大多數東南亞國家而言，基礎設施發展將在很大程度上成為其未來能否擺脫低端制造業陷阱、實現產業升級的關鍵，而囿于自身經濟能力和資源條件，東南亞國家乃至東盟整體尚難憑借單方力量實現體量龐大的基礎設施投建目標，工業基礎設施的嚴重缺乏已成為制約東南亞區域經濟發展和工業化水平進一步提升的主要瓶頸之一。在制造業領域，東南亞主要新興經濟體近年來出臺了一系列吸引外資的優惠政策，如泰國投資促進委員會（BOI）出臺的“七年投資促進戰略（2015—2021）”、馬來西亞政府提出的“投資稅務補貼”（ITA）和“多媒體超級走廊計劃”（MSC），以及菲律賓投資署的年度“投資優先計劃”等。各國投資優惠政策的制定以本國經濟和社會發展的實際和緊迫戰略需求為導向，針對不同行業發展現狀和不同地區的發展水平制定了差異化的優惠舉措。概括來說，優惠政策主要分為稅務優惠權益和非稅務優惠權益兩類。此外，鑒于東南亞貨物貿易出口占比較高，各國結合自身貿易需求建立的雙邊優惠貿易安排，以及在東盟和區域貿易協定中享有的優惠關稅權益成為其制造業出口商品在國際市場上獲得更大競爭力的關鍵。除各國自主建立的雙邊貿易協定外，在東盟框架下，東盟自由貿易區（AFTA）的建立為各成員國加強合作、提升東盟區域經濟一體化以及內部貿易與投資水平、推動東盟地區作為單一生產單位在國際市場獲得競爭優勢提供了有力保障。自2010年以來，經過數次提速和規模擴容，東盟自貿區6個原始成員國99.3%的商品實現零關稅，越、老、柬、緬4個新成員國也有97.7%的商品貿易實現零關稅。截至2019年底，東盟內部市場進出口貿易額達7478.4億美元，占東盟國際貿易總額的23%；其中成員國間出口3451.8億美元，進口3023.2億美元，分別占東盟國際貿易出口和進口總額的24.1%和21.8%。在亞太區域層面，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）在2020年末的簽署標志著涵蓋世界人口最多、經貿規模最大和最具發展潛力的自貿區正式建立。相較于東盟自貿協定，RCEP的自由化程度更高，其目標不僅在于消除區域內部貿易壁壘、完善投資環境、擴大商品及服務貿易規模，還涉及知識產權保護和競爭政策等內容。作為該自貿協定的受惠主體，東南亞地區有望在逐步擴大優化的區域自貿環境中更快地延伸市場、拓展行業規模、逐步實現以技術而非資源為導向的發展模式轉型；對外來投資者而言，其更大的吸引力則在于能夠充分利用東南亞各國的產業互補優勢、在更廣范圍內推動產業鏈和供應鏈的跨國跨地區優化，以進一步挖掘利潤增長空間、實現資源的高效整合。受資源基礎、產業結構和經濟水平影響，東南亞國家經濟普遍呈現出口導向型特征、外資依存度普遍較高，因此通過建立或參與雙多邊優惠貿易安排以吸引外資、為自身經濟增長開辟輻射市場和發展空間已成為區域內國家的主要選擇。但不容忽視的是，由于東南亞發展中國家的治理水平普遍有限、政策法規和制度體系尚不完善，如何處理好大量不同領域、層次和規模的對外貿易政策間的關系，如何實現其同本國國內相關法律法規的有效銜接，如何調整政策優先級，將存在交叉重疊甚至對沖的政策的負面影響降至最低，令投資者切實享受到政策利好，都對各國的決策和管理能力形成挑戰。以越南為例，截至2020年底，越南同有關國家簽訂的雙邊貿易優惠安排及作為東盟成員國享受的多邊貿易協定已多達18個，涉及國家和地區超過30個。由于各個自貿協定和優惠貿易安排中存在部分條款和標準的重疊，且并不一致，加之政府對各項自貿協定的具體實施細則制定不夠及時、宣傳不到位，導致大量相關行業企業在制定生產標準、履行出口流程時出現選擇性困難；隨著自貿協定的不斷增加，相關行業企業并未能明顯感受到現實的政策利好，其對越南整體出口貿易的促進力度并不顯著。據越南工業貿易部相關數據顯示，在區域多邊和雙邊自貿協定井噴式增長的2018-2019年間，越南的出口額增長率不升反降，從39%輕微下降將至37.2%。由此看來，如未能有效避免因貿易政策泛濫引發的“意大利面碗”效應，將不僅對東南亞國家的經濟體系和發展模式帶來沖擊，導致其對外投資吸引力下降，還可能造成市場環境惡化，加劇地區合作碎片化趨勢。
表2 東盟五國雙多邊貿易協定概覽（截至2020年底）
數據來源：筆者根據相關資料整理制作而成，參見《東盟十國投資指南》、中國國際貿易促進委員會網站、菲律賓貿易和工業部（DTI）網站、馬來西亞國際貿易與工業部（MITI）網站、越南工業貿易部網站、泰國商務部網站、印尼貿易部網站
此外，對于準備長期深耕東南亞市場的遷出企業而言，除了政策制度外，還應將項目落地國的政治風險、治安水平、人文環境等因素納入營商環境的考量范疇。部分東南亞國家與中國在政治制度、治理模式和社會氛圍上存在明顯差別，且近年來部分東南亞國家因國內政治和政府輪替等因素的影響，在對外投資和貿易領域出現政策脫節，一定程度上引發了海外投資者對資產安全的擔憂。同時，產業轉移的過程不僅包含物質生產要素的轉移，更包含企業管理和生產模式在不同國家社會環境中的調試與轉換，在這一過程中可能產生的“沉沒成本”損耗也是相關企業必須重視和妥善應對的嚴峻挑戰。盡管當前中國向東南亞產業轉移的趨勢有所增強，但并不意味著東南亞將在可預見的未來取代中國在亞太乃至全球的制造業樞紐地位。在全球產業鏈和供應鏈加速重組的后疫情時代，中國和東南亞國家間的產業協同與合作不僅是可能的，而且是必要的；雙方未來在這一進程中的互動模式將對區域整體產業和經濟發展前景產生重要影響。本文認為，為在區域產業轉移進程中繼續發揮積極建設性作用，引導區域產業有序、適度、合理地轉移，中國應從以下三個方面入手，加快完善國內產業政策并制定有針對性的對外戰略。可以預見，后疫情時代的產業轉移對中國的影響將更加復雜，因而更需理性客觀地區分長短期、主客觀等不同因素引發的產業轉移并精準施策，盡力降低其負面影響。首先應對產業轉移所涉行業進行甄別，系統評估不同行業在中國產業結構中的定位，確定不同行業轉移的必要性、優先級、可能的轉移方式、可承受規模及其轉出后的影響，引導過剩產能合理有序流動，建立產業轉移全流程追溯體系。鑒于當前中國已進入產業轉型升級關鍵期，部分附加值低、污染嚴重、能源資源消耗過大的低端制造業已對中國產業結構形成拖累，因此這一部分過剩產能的轉出將為承接國內外技術水平和附加值更高的產業提供發展空間，但須把握轉移規模和速度，避免因轉移過快而導致局部地區“產業空心化”現象。同時，應對產業轉移流向加以適當疏導，以更好促進產業合理布局和區域均衡發展。在中國著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局和推動經濟發展綠色轉型的大背景下，中國國內不同地區、不同行業間的發展差距、供需缺口和資源配置矛盾得以進一步凸顯。以長三角、珠三角為代表的東南沿海經濟發達地區已總體步入工業化后期后半段，經濟發展和產業門類更趨于集約型、高技術和高附加值方向，傳統低端制造業在經濟規模中的占比逐年下降；相比之下，中國中西部仍有大面積地區處于欠發達狀態，工業基礎相對薄弱，但資源、人工和區位方面仍有較大優勢，即使同東南亞國家相比也具備較強競爭力，有能力也有必要通過繼續承接部分低端制造業產能以增強發展動能。鑒于此，應考慮以滿足國內發展需求為首要前提，探索區域間產業協同新模式，增強產業間粘連性和產業鏈在國內不同地域間延伸的慣性；支持不同地區開展政策對接、結合自身實際采取差異化扶持政策，引導欠發達地區挖掘特色核心產業優勢，為承接國內產業轉移做好物質和制度準備。在此基礎上，適度借助政策工具對產業轉移路徑進行“先內后外”的疏導，同等條件下鼓勵東南沿海地區過剩產能有選擇、有針對性地優先向內陸地區轉移。（二）完善產業政策，優化營商環境，建立產業轉移信息預警和輿情處置機制總體來看，多數制造業企業，特別是勞動密集型企業實施產業轉移的核心考量仍是成本控制問題，也有部分企業是受規避政策風險、擴大市場或實現供應鏈多元化等主觀因素驅動，且產業轉移的形式與規模不盡相同，對此相關政策應給予區分。針對因客觀原因遷出的，可考慮通過減稅降費、就業穩崗、降低要素成本和強化金融支持等措施從根源上減緩產業轉移的速度和規模；對于因主觀原因遷出的，尤其是國家重點扶持的戰略新興產業和重點項目，應通過放寬新領域市場準入、給予項目規劃用地、投資便利化等政策措施持續優化營商環境，促使其在產業轉移決策中更多地考量在華投資經營的沉沒成本，穩定主體投資信心、改善其對發展前景的積極預期，確保對不同行業既能“留得住”，也能“轉得穩”。另一方面，鑒于此次產業轉移過程的長期性，考慮到外部不確定因素對這一過程可能造成的復雜影響，中國應考慮盡早建立起符合國際慣例的應對產業轉移和外遷的信息監測預警體系，實時監控關鍵行業的外資流向并及時評估其可能對上下游行業產生的連鎖影響。在此基礎上，通過產業政策和外商投資政策，從戰略高度和長期視角對可能形成大規模產業轉移趨勢的行業加以適當調控；借助國有企業和集體企業的公有制優勢，從短期視角對產業轉移實踐及其導致的產能缺位及時加以填補，以保障國內產業量和供應鏈穩定。此外，還應重視輿情因素對產業轉移和中國對外經濟合作的影響。客觀地說，在當前西方主導的國際社會話語場域和輿情環境中，中國尚處于不利地位，國際話語權和對國際輿論的引導能力依舊有限，與中國經濟實力并不匹配。在此背景下，面對西方持續不斷的負面話語攻勢，中國在維護自身合理合法權益和構建積極正面的國際形象方面正經受前所未有的壓力。在涉及有關中國的產業轉移議題中，受西方主導話語影響，即便是符合產業發展規律和客觀因素導致的正常行為、事件或現象都會在一定程度上遭到扭曲報道，進而成為負面輿情產生的重要根源。而境外投資者在信息不對稱的條件下，往往會以輿情信息作為評估在華投資風險的重要依據，因此輿情的影響不容小覷。有關部門應盡快組織建立經貿領域的國際輿情監控機制，提升涉華經貿輿情引導和風險防范力度，并建立配套的政策宣傳和信息公開制度，主動出擊對沖和駁斥涉華不實言論，協同駐外政府機構、非政府組織和國際國內媒體共同構筑輿論安全保護屏障。（三）以“一帶一路”為平臺，以產業轉移促進優勢互補的產能合作對于中國現階段經濟發展而言，產業轉移不是目的，重要的是通過何種方式實施產業轉移，以及這種方式背后的驅動力量和協調機制如何對產業升級和發展戰略發揮積極引領作用。盡管作為主要行為體的企業在產業轉移中擁有主動權，但并不意味著產業轉移可以在完全脫離國家政策引導和國家間合作制度的情況下自發實現資源最優配置；相反，制度缺位將不可避免地造成產業轉移的過度市場化，不但無法保證參與這一進程中的各方利益，還將惡化區域的整體競爭環境。當前中國正處于新一輪國際產業轉移的輸出中心，輸出產能規模之大、涉及產業門類之多前所未有。正因如此，中國的對外產業轉移更需要機制化引導，以實現有序轉移、降低對外投資風險。“一帶一路”倡議恰為這一需求提供了有力的制度保障，也為中國未來的對外產業轉移提供了清晰的路徑規劃和遠景目標。中國目前在基礎設施建設和裝備制造等領域具有優勢產能，同時擁有充足的資金和外匯儲備，但發展過程中面臨巨大的資源和原材料限制與約束，且生產要素成本不斷提升。相比之下，多數東南亞國家發展程度較低，但勞動力和自然資源豐富，與中國既在地理上接近，也存在產業轉移所必需的發展落差及成本差異，且絕大多數國家都有通過優先發展基礎設施、承接產業轉移和技術輸入實現工業化的主觀愿望。不僅如此，不同東南亞國家國情和發展階段存在的較大差異也恰為中國不同門類和規模的產業轉移提供了豐富的選擇空間。經濟水平和國際影響力的顯著提升推動了中國國際地位與身份的根本性轉變，令中國從一個區域新興經濟體逐漸轉變為有能力在諸多領域和更高層次上影響世界經濟格局和發展趨勢的全球性大國。產業轉移在中國對外開放和經濟跨越式發展歷程中始終發揮著關鍵作用，而中國自身在這一進程中的角色也在不斷調整——從產能承接方到產能輸出方，從受益者到貢獻者，中國始終試圖在兼顧自身發展和區域共同繁榮目標的基礎上促進產業轉移發揮其應有的積極作用與影響。隨著中國綜合國力的提升，國際社會普遍期待中國能夠在后疫情時代的區域和全球經濟治理中做出更大貢獻。基于此，妥善應對長期持續的區域產業轉移將成為中國未來推進對外戰略的重要抓手，因而應在深度把握行業發展規律和國際局勢的前提下，統籌國內國際兩個大局，從戰略高度應對產業轉移。
本文原載于《東南亞研究》2021年第4期，原題為《第五次國際產業轉移中的中國與東南亞：比較優勢與政策選擇》。
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